Вопрос

Вправе ли сельские поселения осуществлять полномочия по решению вопроса местного значения муниципального района по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию ТКО на территории сельского поселения, а также проводить в рамках кадастровых работ формирование земельных участков под контейнерные мусорные площадки и должны ли приобретаться мусорные контейнеры для их установки в местах (площадках) накопления ТКО за счет средств местного бюджета?

Ответ

1) Системный анализ законоположений Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) и Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) свидетельствуют об отсутствии правовой коллизии в части возможного перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальными районами и сельскими поселениями (в том числе в сфере обращения с отходами производства и потребления) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

- Реклама -
Подписка — внутри поста

В действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных образований, в частности — городских поселений и муниципальных районов, закрепленным в статьях 14, 15 Федерального закона № 131-ФЗ относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (далее — ТКО) на территориях соответствующих городских поселений и муниципальных районов.

Частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ закреплен перечень вопросов местного значения сельского поселения. Согласно части 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ иные вопросы местного значения, закрепленные в части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, решаются органами местного самоуправления муниципальных районов.

Необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем частью 3 статьи 8 Федерального закона № 89-ФЗ также закреплено положение о том, что органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусмотренные пунктом 1 статьи 8 Федерального закона № 89-ФЗ, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории.

Таким образом, в случае наличия закона субъекта Российской Федерации, передача полномочий по решению вопроса местного значения по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию ТКО на территории сельского поселения от муниципального района органам местного самоуправления сельских поселений и закрепление за ними полномочий, указанных в статье 8 Федерального закона № 89-ФЗ является правомочным.

При этом необходимо также отметить, что передача полномочий по решению вопросов местного значения от муниципальных районов сельским поселениям путем закрепления их законом субъекта Российской Федерации должна сопровождаться закреплением соответствующих финансовых ресурсов для решения перераспределенных вопросов местного значения за местным бюджетом соответствующего муниципального образования.

В случае отсутствия в законе субъекта Российской Федерации норм, закрепляющих передачу налоговых доходов муниципальных районов местным бюджетам сельских поселений для решения перераспределенных вопросов местного значения в соответствии с пунктом 4 статьи 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), сельским поселениям должны быть переданы с уровня муниципального района иные межбюджетные трансферты в соответствии со статьей 142.4 БК РФ, которые относятся к собственным доходам бюджетов и за счет которых также может осуществляться решение перераспределенных вопросов местного значения.

Поскольку нормами соответствующего субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями закреплен как вопрос по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию ТКО, так и вопрос участия в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в выполнении комплексных кадастровых работ, то вышеуказанное перераспределение с закреплением финансовых ресурсов на реализацию передаваемых полномочий с уровня муниципального района на уровень сельских поселений распространяется на данные сферы правоотношений.

Таким образом, сельское поселение должно решать вышеуказанные вопросы, в том числе проводить в рамках кадастровых работ формирование земельных участков под контейнерные мусорные площадки.

2) В соответствии со статьей 8 Федерального закона № 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в области обращения с ТКО относится: создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО.

Статьей 13.4 Федерального закона № 89-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления ТКО и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156 (далее — Правила № 1156).

Таким образом, в рамках вопросов местного значения, закрепленных в действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ, на поселения и муниципальные районы возложено именно создание условий для обеспечения эффективности очистки от ТКО (часть целостного полномочия), но не вся ответственность в сфере обращения с ТКО, что также согласуется с позициями Конституционного Суда Российской Федерации (далее — КС РФ), выраженными, среди прочего в Постановлениях КС РФ: от 29.03.2011 № 2-П; от 13.10.2015 № 26-П; от 26.04.2016 № 13-П).

Сама же организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО, а также разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации (пп. 7 — 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статья 6 Федерального закона № 89-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами по обращению с ТКО в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами (часть 2 статьи 13.2 Федерального закона № 89-ФЗ) и территориальной схемой обращения с отходами.

Следует отметить, что согласно пункту 3 Правил обустройства мест (площадок) накопления ТКО и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 № 1039 (далее — Правила № 1039), органы местного самоуправления создают места (площадки) ТКО отходов путем принятия решения в соответствии с требованиями правил благоустройства такого муниципального образования, требованиями законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления ТКО.

Особенности регулирования обращения с ТКО установлены статьями 24.6 — 24.13 Федерального закона № 89-ФЗ.

По общему правилу оказывать услуги по обращению с ТКО может только региональный оператор, в зоне деятельности которого находятся ТКО.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24.6, п. п. 2, 4 статьи 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ, частью 8 статьи 23 Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления (за исключением юридических лиц, определенных в пункте 6 статьи 24. 7) и оплачивать ему данную коммунальную услугу по утвержденному единому тарифу.

Порядок заключения договора с региональным оператором по типовой форме (пункт 5 статьи 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ) установлен в разделе I (1) Правил № 1156.

Публичный характер договора на оказание услуг в области обращения с ТКО основывается на нормах гражданского законодательства (статья 426 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).

Однако, несмотря на наличие указанных норм, известны случаи, когда региональные операторы пытаются навязать своим потребителям выполнение некоторых условий, оказание дополнительных платных услуг (приобретение и установку персональных контейнеров и баков для мусора и т. п.).

Отказ потребителя от навязываемых ему дополнительных платных услуг или приобретения сопутствующих товаров обычно расценивается оператором как отказ от заключения договора, и в результате такой договор может остаться незаключенным. Вместе с тем пункт 3 статьи 426 ГК РФ предусматривает, что отказ лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

Данные обстоятельства также необходимо учитывать при заключении договора с региональным оператором.

Согласно пункту 10 и пункту 11 Правил № 1156, в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с ТКО в местах сбора и накопления ТКО складирование таких отходов осуществляется следующими способами:

  • в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы);
  • в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках;
  • в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором;
  • на специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов.

В настоящее время законодательством Российской Федерации прямо не поименованы лица, которые обязаны приобретать контейнеры и бункеры для их установки в местах накопления ТКО.

Вместе с тем в соответствии пункту 90 Основ ценообразования в области обращения с ТКО, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.05.2016 № 484 (далее — Основы), необходимая валовая выручка регионального оператора в том числе включает расходы на приобретение контейнеров и бункеров в размере не более 1% от необходимой валовой выручки на очередной период регулирования. Таким образом, региональный оператор по обращению с ТКО непосредственно приобретает контейнеры и бункеры, в случае если при тарифном регулировании в необходимой валовой выручке регионального оператора учтены данные расходы, что должно быть закреплено в договоре с региональным оператором.

Однако необходимо также учитывать, что Основы не устанавливают обязательные требования для регионального оператора в части обязанности приобретения контейнеров и бункеров для ТКО.

Исходя из вышеуказанных положений в данной части с учетом позиции Минприроды России (Письмо от 18.01.2019 № 12−47/928, Письмо от 07.03.2019 № 08−25−53/5268 «О приобретении контейнеров») контейнеры и бункеры могут приобретаться: собственниками земельных участков, на которых расположены места накопления ТКО; органами местного самоуправления; организациями, осуществляющими управление МКД, потребителями (собственниками помещений в МКД), региональным оператором в случае включения соответствующих расходов при установлении единого тарифа на его услугу.

Анализ комплекса взаимоувязанных законоположений в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что закупку и установку мусорных контейнеров в случае проведения необходимой организационной работы по заключению договора с региональным оператором со стороны уполномоченных органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования должен, в первую очередь, обеспечивать региональный оператор.

Необходимо также отметить, что отдельные субъекты Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) вправе до 01.01.2022 г. не применять положения Федерального закона № 89-ФЗ об оказании услуг региональным оператором (часть 5 статьи 29.1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Остальные субъекты Российской Федерации могут не применять вышеуказанные нормы до 01.01.2020 г. в случае признания конкурсного отбора региональных операторов по обращению с ТКО несостоявшимся или досрочного прекращения деятельности регионального оператора, в том числе в случае его отказа от осуществления деятельности (части 6 — 7 статьи 29.1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Таким образом, в случае отсутствия договора либо установления меньшего тарифа на предоставление коммунальной услуги по вывозу мусора с территории муниципального образования представляется, что мусорные контейнеры для их установки в местах (площадках) накопления ТКО может приобрести муниципальное образование за счет средств местного бюджета при наличии соответствующих ресурсов.