Минпромторг предложил проработать трансформацию расширенной ответственности производителей из механизма экологического сбора в инструмент защиты национального производителя. Конкретные решения пока не названы. Редакция «ТБО» разбирается, какие конструкции уже заложены в законодательстве, как их могут объединить к 2028 году и где проходит граница между экологическим регулированием и скрытым ограничением импорта.
В пункте 34 документа предложена «Трансформация расширенной ответственности производителей (РОП) из экологического сбора в инструмент защиты национального производителя для продукции, уже производимой в Российской Федерации».
Результатом должен стать доклад в Правительство в IV квартале 2028 года. Среди ответственных исполнителей указаны Минпромторг, Минэкономразвития и Минприроды России. Это срок подготовки доклада: дату введения новых правил и их содержание опубликованный пункт не определяет.
Формулировка оставляет широкий простор для толкования. Она может подразумевать дополнительную нагрузку на импорт, льготы российским предприятиям, поддержку использования отечественного вторсырья или сочетание нескольких мер. Ниже — возможные варианты реализации этой идеи, которые редакция рассматривает самостоятельно. Приписывать их разработчикам проекта пока оснований нет.
Что именно собираются трансформировать
Уже исходная формулировка требует оговорки. РОП охватывает обязанности производителей и импортеров по обеспечению утилизации. Экологический сбор уплачивается при необеспечении самостоятельной утилизации, которую можно организовать на собственных мощностях или через договор с утилизатором из реестра. Поэтому сводить всю систему к платежу в бюджет некорректно.
Отсюда возникает содержательный вопрос: какую часть этой системы предполагается использовать для защиты производителя? Можно изменить размер платежа, условия исполнения обязанности, доступ к льготам или направления расходования средств. Экономические последствия у этих решений будут разными.
Особого внимания заслуживают слова «для продукции, уже производимой в Российской Федерации». Они допускают привязку будущей поддержки к наличию российского аналога. В таком случае потребуется определить, что считать аналогом и достаточно ли самого факта его выпуска для ограничения ценовой конкуренции со стороны импорта.
Вариант первый: дополнительная нагрузка на импортный аналог
Самое прямое прочтение инициативы — повышенный экосбор для импортной продукции, которую уже выпускают российские предприятия. Технически это мог бы быть отдельный коэффициент или иной порядок расчета обязательства для определенных товарных групп.
Экономическая логика понятна: дополнительные расходы импортера способны увеличить цену зарубежного товара и улучшить положение российского конкурента. Однако величина эффекта будет зависеть от размера платежа относительно стоимости продукции. Небольшая надбавка может почти не повлиять на выбор покупателя; значительная — затронуть цены и доступность товара.
Первая сложность — определение российского аналога. Например, отечественное предприятие выпускает упаковку того же назначения, но с другими барьерными свойствами или в объеме, покрывающем лишь часть спроса. Достаточно ли этого для повышения нагрузки на весь соответствующий импорт? Как учитывать качество, специальные требования заказчика и возможность быстро увеличить поставки?
Вторая сложность — связь надбавки с назначением экосбора. Сейчас дифференциация ставок по статье 24.5 закона № 89-ФЗ основана на характеристиках отходов и возможностях их утилизации. Коэффициент, зависящий исключительно от наличия российского конкурента, потребовал бы отдельного законодательного обоснования.
Есть и международные ограничения. Статья 71 Договора о ЕАЭС предусматривает не менее благоприятное обложение товаров других государств-членов по сравнению с аналогичной отечественной продукцией. В торговле, на которую распространяются соответствующие обязательства ВТО, значение имеет национальный режим, закрепленный статьей III ГАТТ. Совместимость будущей меры с этими правилами придется оценивать по ее конкретной конструкции и применимым исключениям. Заранее объявлять любой вариант незаконным или, наоборот, беспрепятственно реализуемым было бы преждевременно.
Вариант второй: общая нагрузка и отдельная поддержка российских предприятий
Промышленный эффект можно получить и через распределение средств. В такой модели производители и импортеры исполняют сопоставимые обязанности, а российские предприятия получают поддержку на модернизацию, применение вторсырья или выпуск продукции с улучшенными экологическими характеристиками.
Условный пример — помощь предприятию в приобретении оборудования, позволяющего увеличить использование макулатуры без потери требуемых свойств картона. Такая поддержка могла бы снизить инвестиционные затраты и укрепить позиции производителя.
Но здесь необходимо разделить действующие возможности и гипотетическое расширение системы. Закон уже предусматривает направление средств в объеме поступившего экосбора на утилизацию, инфраструктуру обращения с отходами и другие установленные цели. Из этого не следует возможность финансировать любые производственные проекты или компенсировать расходы изготовителей готовой продукции. Для более широкой поддержки потребуются соответствующие правовые основания и бюджетные решения.
У такого подхода есть собственный риск: поддержка может достаться ограниченному кругу крупных получателей, тогда как расходы распределятся между всеми плательщиками. Поэтому значение будут иметь критерии отбора, доступность помощи для небольших предприятий и измеримый результат — дополнительное потребление вторсырья, снижение затрат на переработку, увеличение выпуска востребованной продукции.
Вариант третий: усилить преимущество за российское вторсырье
Для этого направления уже существует правовая основа. Пункт 15 статьи 24.2−1 закона № 89-ФЗ предусматривает понижающий коэффициент, когда товар произведен в России с использованием российского вторичного сырья. Он применяется к нормативу утилизации товаров или массе произведенной упаковки, учитываемой для исполнения обязанности. Размер зависит от доли вторсырья.
Развитием такой модели теоретически могло бы стать изменение параметров льготы или упрощение ее подтверждения при сохранении проверки достоверности сведений. Производитель получил бы дополнительный экономический мотив покупать отечественное вторсырье, а переработчик — потенциально более устойчивый спрос.
Это уже вполне определенный способ связать промышленную и экологическую задачи: преимущество получают предприятия, вовлекающие вторичные ресурсы в производство. Однако распространить его одинаково на всю продукцию невозможно. Где-то вторсырье позволяет обеспечить необходимые свойства, где-то его использование ограничено назначением товара, технологией или требованиями безопасности.
Нельзя забывать и о двойном учете. Закон исключает из расчета коэффициента определенную массу вторсырья, уже учтенную как исполнение самостоятельной утилизации. Расширяя стимулы, придется сохранять разграничение между подтверждением утилизации и основанием для снижения обязательства производителя.
Вариант четвертый: преимущество за перерабатываемость
Еще один путь — более подробная дифференциация нагрузки по свойствам товара и упаковки. Закон уже связывает ставку со сложностью извлечения отходов, технологической возможностью утилизации и востребованностью получаемого вторсырья.
Предположим, две упаковки выполняют одинаковую функцию, но одну можно переработать на действующих мощностях с получением востребованного материала, а для другой необходим сложный процесс и пока отсутствует устойчивый сбыт продукта утилизации. Разница в нагрузке могла бы побуждать заказчиков выбирать более удобное для переработки решение.
Российские производители получили бы преимущество, если их продукция лучше соответствует таким критериям. Но автоматической связи между страной изготовления и перерабатываемостью нет. Зарубежный поставщик тоже может предложить подходящую конструкцию, а отечественный — выпускать трудноутилизируемую упаковку.
Для лесного комплекса этот сценарий удобно рассматривать на примере бумаги, картона и комбинированной упаковки. При этом сам факт появления инициативы в отраслевом плане еще не означает, что именно эти товарные группы станут первыми участниками изменений: перечня в опубликованном пункте нет.
Оценка должна учитывать и функцию упаковки. Покрытие, затрудняющее переработку, может обеспечивать срок хранения продукта и предотвращать его порчу. Повышение нагрузки без учета этих обстоятельств способно увеличить расходы производителей, не дав сопоставимого экологического результата.
Вариант пятый: обеспечить сопоставимое исполнение обязанностей
Защитный эффект может возникнуть и без изменения ставок — за счет сокращения возможностей уклонения от РОП. Если одни участники оплачивают реальную утилизацию или экосбор, а другие избегают этих расходов, условия конкуренции различаются.
Для импорта из стран вне ЕАЭС закон предусматривает предварительную уплату сбора либо уведомление о самостоятельной утилизации с банковской гарантией или поручительством утилизатора. Общее применение соответствующих положений отложено до 1 января 2028 года; предусмотрено исключение для специального эксперимента.
Предварительное обеспечение может снизить риск того, что товар будет продан, а обязательство останется неисполненным. Одновременно оно способно создать для импортера дополнительные расходы: оплату гарантии, поручительства либо более раннее отвлечение оборотных средств.
Поэтому сравнивать потребуется полную стоимость исполнения РОП, включая сроки платежей и обеспечения. Равенство номинальных ставок еще не означает одинаковую финансовую нагрузку.
Совпадение 2028 года с датой доклада по лесному комплексу само по себе не доказывает связь двух решений. Пограничный механизм уже предусмотрен законодательством и должен рассматриваться отдельно от пока не раскрытой инициативы.
Что получат утилизаторы
Для отрасли обращения с отходами последствия любой из этих моделей будут зависеть от движения денег и спроса на вторсырье.
Если поддержка производителей увеличит потребление вторичных материалов, переработчики смогут получить дополнительные заказы на свою продукцию. Но расширение льгот, уменьшающих обязательный объем утилизации, одновременно способно сократить спрос на услуги исполнения РОП. Эти эффекты могут действовать в противоположных направлениях; итог потребует расчета по конкретным товарным группам.
Повышение собираемости экосбора тоже само по себе не гарантирует улучшения положения действующих предприятий. Имеет значение, какие средства дойдут до утилизации, каким способом будут распределены и получат ли к ним доступ компании с подтвержденными мощностями.
Отдельный вопрос — сохранение экономического смысла самостоятельной утилизации. Если будущая конструкция сделает перечисление денег в бюджет заметно проще или выгоднее прямой работы с утилизатором, это может повлиять на договорные отношения, загрузку предприятий и источники финансирования переработки.
Таким образом, оценивать инициативу только по размеру поступлений или снижению издержек изготовителей готового товара недостаточно. Для отрасли важны дополнительные объемы фактической утилизации и устойчивый сбыт ее продукции.
Где проходит граница между поддержкой и дополнительным сбором
Опубликованный пункт пока объединяет под одной формулировкой несколько разных задач: защиту российского товара от импорта, стимулирование использования вторсырья, развитие переработки и обеспечение исполнения обязанностей. Каждая допускает собственные решения и собственные издержки.
У будущего доклада можно будет проверить вполне конкретные вещи: какую продукцию предлагают поддерживать, как определяют российский аналог, кто получает преимущество, за чей счет оно возникает и что меняется в обращении с отходами.
Возможна и комбинация мер — например, поддержка использования вторсырья вместе с более строгим контролем исполнения РОП. Но считать такую конструкцию уже выбранной оснований нет.
Содержательный результат инициативы будет зависеть от того, удастся ли связать поддержку российского производства с реальной утилизацией и спросом на вторичные материалы. Если связь окажется слабой, промышленная выгода отдельных предприятий может сопровождаться ростом расходов остальных участников и покупателей. Именно этот баланс предстоит раскрыть за короткой формулировкой о «защите национального производителя».
